再议林业税费改革

势在必然的林业税费改革

林业税费制度的改革为我国林业发展战略目标的转移发挥了重要作用。林业税收是国家为了满足社会成员的共同需要，按照法定标准无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。林业税费是国家财政收入重要来源。

近年来，由于国家对林业生态建设的不断重视，出台了一系列林业税收优惠政策，使林业总体税负变轻。现行林业税费的主体不再是国家税收，而是共计9项的林业收费，形成了游离于财政分配之外、以费为主的林业税费格局。

但是，在实践中，以费为主的林业税费制度暴露出许多隐患和问题：一是扰乱了正常的分配秩序。随着国家林业优惠政策的出台和天保工程禁伐令的实施，原有林区“木头”财政失去了支持，加上我国财政转移支付模式的缺陷，导致林业企业和地方财政陷入困境。在此背景下，以费为主的林业税费格局催生乱收费。二是影响了正常的公共财政分配秩序。以费为主的林业分配格局其后果是在公共财政的框架之外，建立起一个林业内部的运转系统。一方面林业部门的收入主要靠林业收费的形式取得；另一方面这种原本来自于林业生产的收入却没有用于生产，而是用在当地林业部门的经费补充上，形成财政分配的体外循环。三是林业税费多渠道、多主体，给资金的监管带来困难。四是以费为主的林业税费制度不利于森林资源的保护。根据财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》规定，林业产品初加工虽然是指通过利用林业 “三剩物”和次小薪材为原料生产的综合利用产品，但其所列示的具体范围很广，木、竹刨花板、纤维板，木、竹地板块等产品都包括在内。理论上，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但在实际生产过程中，由于没有足够的林业剩物可供生产消耗，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，致使大量次生林、幼林被采伐，不利于森林资源的保护。五是育林基金作用被扭曲。其问题体现在育林基金无法维持林业的简单再生产，更谈不上扩大再生产，达不到“以林养林”的目的。育林基金属预算外资金，对其缺乏有效监管，加之长期以来营林资金无偿使用，造成其使用效果差。育林基金被挤占挪用的现象非常严重，致使变成了养人基金。六是现行林业税费制度造成林区地方财政困难，财政风险加大。现行林业低税率甚至零税率特征，有利于林业的休养生息和可持续发展，却抽离了林区地方财政收入的基石。以费为主的林业收费游离于公共财政之外，造成的直接后果就是以“木头”为主的地方财政减收，加上天保工程的实施和财政转移支付不到位，使地方财政雪上加霜。林区地方财政的困难使其财政风险扩大。

因此，进一步深化林业税费制度的改革势在必然。

政策调整需要怎样的原则

林业税费调整设计的基本思路，应按照社会主义市场经济规律，在遵循统一税法、公平税负、简化税制、理顺分配关系、保证财政收入的前提下，从促进社会可持续发展的战略高度出发，加快建设现代林业的进程，满足经济与社会可持续发展对林业生态效益、社会效益和经济效益的多种需求。

林业税费政策调整需要遵循这样的原则：（1）适合林业生产的特点。林业税费改革既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环，也要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿，考虑林业生产的承受能力和鼓励林业发展的客观需要，对林业采取优惠政策。（2）体现国家产业政策的要求。通过税收促进林业生态建设和林业产业结构合理调整，是我们确定林业税收的基本出发点。在确定林业税目和税率时，要鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林、规模生产和以节约资源消耗为主要目的木材综合利用等。（3）公平税赋，合理负担。目前，在其他原材料部门产品税率调低的情况下，林业应根据自身的特点和经济利益水平，降低税率水平，以保持原材料产品之间的税收平衡。（4）以税代费。取消与林业经济发展不相适应的收费，规范林业税费制度，维护税收统一性和严肃性。

林业税费制度改革的总体框架探讨

林业税费制度改革的目标：可分为近期、中期和远期目标三个层次。近期目标是薄税、减费，取消不合理收费；中期目标是建立和完善公共财政支持林业发展的资金渠道；远期目标是建立既增加政府收入，又能激励生产者采取可持续森林资源经营措施的以市场为基础的财政激励机制。

林业税费制度改革的举措：

首先，把林业税费制度纳入公共财政体系。从行业的角度讲，林业是公共财政框架完善的重要领域。也就是说，要在现有基础上，建立起一个林业发展的公共财政支持体系，形成持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供长期可靠的资金保障，为森林生态建设与环境保护提供财政支撑。

其次，重新确立以税为主的林业税费制度。公共性的政府收费与税收的最大区别，就在于税收是取之于民、用之于民和受益对象的不确定性；而政府收费则是政府直接为私人或法人提供服务，并相应地直接向受惠人收取费用，构成了有偿服务。公共财政的职能在于弥补市场失灵，为社会公众提供公共产品。公共财政的收入应当是以税收为主。

对现行林业税费制度的调整可从以下方面着手：（1）开征生态环境补偿税。生态环境补偿税体现“谁保护，谁受益；谁破坏，谁补偿”的原则，通过强化纳税人的行为，引导企业与个人放弃破坏生态环境的生产活动和消费行为；同时筹集资金，用于生态环境的建设和保护，为其可持续发展提供资金支持。（2）开征林地税。林地税征税对象是商品林，按林地面积征税，不按林产品产量征税，税源范围相应扩大，具有稳定性。开征林地税可以奖勤罚懒，鼓励林主多投资、多造林、多产木材；提供稳定的税收收入；有利于林业生产者合理利用和保护森林资源，是我国林业税费改革的可选方案之一。（3）调整所得税、增值税等税收优惠政策。对现行的众多减免项目进行全面梳理，进一步改进优惠方式，加强目标管理，使执行结果最大程度地接近优惠政策的最初目标，对于既不利于体现国家大政方针又有失量能负担、公平原则的刨花板、纤维板等列入林业产品初加工享受减免优惠项目，应进一步予以调整、取消。（4）取消与林地税和生态环境补偿税重合和内容相近的收费，构筑以税为主的林业税费制度。

第三，建立现代林业建设需要的林业基金制度。一是要充分体现林业服务于社会，社会各方共同致力于林业建设；二是国家和地方财政应该建立保护林业发展的特殊体制，将由林业部门征收的各种税费资金如数回流到林业建设上，做到“取之于林，用之于林”。

第四，规范林业税费制度，建立森林生态环境利益补偿机制。取消有悖于公共财政原则、与林业经济发展不相适应的税费，杜绝乱收费，力争做到简便易行。建立起统一、规范化与公共财政相适应的林业税费制度，筹集林业发展资金。在事权划分的基础上，明确地方政府和各级林业部门在林业发展中的地位和作用，取消省以下各级政府和有关部门在事权职责以外越权设立或批准的对林业的各项收费，如地方税、防洪基金、价格调节基金及县教育基金等。取消各级林业部门的自主收费，包括市场管理费、植物检疫费、工本费、木材销售咨询费等。

第五，改革育林基金。按照森林分类经营的原则，确立国家对公益林投入主体地位，通过财政转移支付保证公益林建设和管护的资金需要，并尽快把公益林投资和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府财政预算，并予以优先安排，使育林基金尽快退出历史舞台。对关系国计民生的重点生态工程建设，中央财政要重点保证；地方规划的生态工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关工程的总体预算。对商品林可采用开征林地税的办法进行管理。

（作者王立飞系日照钢铁控股集团副总经理，曹文系山东经济学院

|资料链接

现行林业税费制度：包括增值税、企业所得税、农业特产税、天然林资源保护工程（简称天保工程）区的税收政策规定。

现行的林业收费和政府性基金制度：包括林业收费、林业政府性基金，其中政府性基金有2项：一是育林基金；二是南方集体林区的育林基金和更新改造资金。